Guayaquil, junio 4 de 2018 APIVE-031-2018
Doctor
Esteban Albornoz
Presidente Comisión de Desarrollo Económico, Productivo y la Microempresa
Asamblea Nacional
Quito.-
De mis consideraciones:
Reciba Usted un cordial saludo de la Asociación de Promotores Inmobiliarios de Vivienda del Ecuador -APIVE-, entidad sin fines de lucro que aglutina a promotores de vivienda de todo el país que participan en todo segmento de demanda.
Sirva la presente para remitir a Usted, y por su digno intermedio a los demás miembros de la Comisión que acertadamente preside, el mensaje de vivo interés que es compartido por la Asociación y sus miembros respecto a la gran responsabilidad que pesa sobre todos los Comisionados y Asambleístas en general en el marco del trámite económico urgente del Proyecto de Ley Orgánica para el Fomento Productivo y Atracción de Inversiones, Generación de Empleo, Estabilidad y Equilibrio Fiscal. (Ley de Fomento Productivo)
En este orden, hacemos parte de nuestras peticiones al respecto. En particular y en la expectativa de coincidir con el interés de la Comisión a su cargo, nos permitimos formular las siguientes peticiones:
- De la lectura del capítulo III (“Vivienda de Interés Social” en el documento revisado) queda en claro que el proyecto de Ley busca dar prioridad en la política pública al acceso a vivienda de interés social, objetivo con el que indudablemente comulgan quienes conforman esta Asociación.
- Al respecto, resulta importante considerar que la operatividad material de ese capítulo del proyecto legislativo depende de una definición clara y funcional de Vivienda de Interés Social. Actualmente, la categoría regulatoria de ese nombre no es unívoca y es tributaria de actos administrativos de varias instituciones, que no se comunican entre sí, de donde se producen inconvenientes permanentes para la ejecución de proyectos. Es importante que el legislativo establezca criterios mínimos y comunes al respecto; por ejemplo, el Estado ecuatoriano compensa la tasa de interés en los créditos para el acceso a vivienda de interés social (actualmente hasta 40.000 USD de precio de venta) y también para el acceso a otra subcategoría de vivienda social, denominada de interés prioritario (hasta 70.000 USD de precio de venta en la actualidad), por acto de la Junta de Regulación Monetaria y Financiera. Por otro lado y en simultáneo, el Estado ecuatoriano establece subsidios de tipo Bono a la vivienda de interés social, así como sobre regula tipologías de vivienda, por acto administrativo del MIDUVI, estableciendo otras innumerables e imprácticas categorías de discriminación. Si este proyecto pretende promover la inversión privada en vivienda de interés social, la petición del sector supone que la Comisión a su cargo potencie el marco regulatorio aportando estabilidad legal, al definir lo que se considera como vivienda social, de manera global y concreta, aglutinando así las distintas categorías de apoyo gubernamental bajo un solo marco, como disponiendo un régimen de actualización periódica, que debería incluir una indexación de condiciones y precios automática para los topes de precio de los bienes inmuebles cuyo acceso recibe apoyo gubernamental.
3. Ahora bien, esa misma comunión de intereses y objetivos por favorecer la vivienda social no puede convertirse en condición discriminante para desmejorar -a través de un tratamiento diferenciado en materia de tramitología municipal- los procesos administrativos que enfrentan quienes busquen desarrollar vivienda que no sea catalogada como social. Nada podría justificar una acción positiva a favor de la vivienda social, si su efecto son dificultades burocráticas para otros rangos de precio, a saber la situación actual de todos. No existe principio en la Constitución o para fines prácticos en la legislación, que justifique que ciertos ciudadanos, en este caso hogares que buscan vivienda, se beneficien de un régimen burocrático simplificado y otros tengan que someterse a un supuesto régimen general, en este caso uno que ha probado con creces sus limitaciones, costos y plazos, para la ciudadanía, el empleo, la economía y el país en general. La petición del sector va entonces en el sentido de que si se va a crear una fórmula simplificada de autorización de urbanización y edificación, la misma se constituya en una mejora al régimen tramitológico general y no sea exclusiva a la vivienda de interés social. Esta petición tiene asidero además en el hecho que ya existe una reglamentación básica de simplificación de trámites municipales para autorización de proyectos de vivienda (Decreto 661, publicado en el Registro Oficial No. 505, Primer Suplemento del 21 de mayo de 2015), que es general a todos los rangos de precio de esas viviendas, pero que por su limitada jerarquía legal es ignorado por muchos municipios; es el régimen normativo contenido en dicho instrumento regulatorio el que debería ascenderse a nivel legal, sin discriminación del tipo de vivienda que se tramita*.
- En el mismo capítulo ya citado, se busca normalizar el proceder de los 221 municipios del país en materia de tramitología para la aprobación de proyectos inmobiliarios. Los proponentes del proyecto buscarían establecer de manera homogénea para los municipios una serie de procedimientos administrativos simplificados “para la construcción de vivienda de interés social (Artículo 25)”, sin entender cómo funciona esta materia, tan compleja como el número de preferencias políticas de los municipios y el número de industrias y empleos que dependen de ella. El texto dice como si no significa ésto nada: “En los casos que se requiera la aprobación municipal o metropolitana para la construcción o edificación de vivienda de interés social, se aplicará un procedimiento simplificado”, sin destacar taxativamente un número de procedimientos a cumplirse, bajo responsabilidad de la autoridad pública, cuando se le hayan presentado los requisitos completos, ni referir las sanciones que se impondrán a los servidores públicos que incumplan su mandato. En esta materia, nuevamente, el reglamento citado en el numeral anterior debería servir de inspiración para optimizar lostextos citados.
- Los requisitos de la norma suponen que en la “fase de información” se requerirán documentos tan complejos y que a veces los municipios ignoran por completo como son las “d) Afectaciones viales por obras existentes o planificadas, zonas de protección por accidentes geográficos, derechos de vías, alta tensión,”. Qué pasará en el caso del Municipio de Quito, entre otros, que solicita a los mismos ciudadanos proponentes de proyectos que elaboren un proyecto de solución vial para sus áreas circundantes, porque el municipio adolece de esa información. Debe quedar claro que en materia de información y requerimientos, lo que el municipio no entrega a tiempo no puede ser exigencia o requisito posteriormente. Una vez más, el reglamento antes citado puede ilustrar con textos legislativos disponibles la petición aquí contenida.
- En el mismo capítulo, si la fase de calificación consiste en que “Obtenido el informe previo del gobierno autónomo descentralizado el órgano rector de hábitat y vivienda procederá, de ser pertinente, a calificar al anteproyecto como de vivienda de interés social, en el término máximo de 10 días, desde el ingreso de la petición”, debe establecer lo que pasa en caso que dicho plazo no se cumpla. Son innumerables las sanciones de efecto inmediato que la legislación supone para incumplimientos a los plazos de trámite para los ciudadanos, énfasis que no aparece aquí en el caso de que los incumplimientos provengan de la administración pública. Se solicita enfatizar que pasa en caso de que las autoridades responsables no cumplan sus respectivos plazos, cuestión sobre la cual el reglamento antes citado también garantizó elementos de juicio y de práctica suficientes y acertados.
*Esta petición puntual fue remitida al Asambleísta Pabel Muñoz, hace más de un año, cuando en su rol de Presidente de la Comisión Legislativa de un Proyecto de Ley de Simplificación de Trámites, se remitió a este Despacho para solicitar insumos a ser incorporados en dicho Proyecto. Del presente Despacho se envió un articulado completo, en el que se pretendía subir a nivel jerárquico legislativo las disposiciones del citado reglamento. Lamentablemente, en la última versión liberada del Proyecto de Ley de Simplificación de Trámites, lo que quedaba del texto sugerido era exactamente lo suficiente para que con su entrada en vigencia, materialmente, no se simplifique ningún trámite sino que se amplíen los existentes.
- En el numeral 3 del artículo 25 del proyecto de Ley glosado, es de anotar que los literales a), b), c) y d) deben ser sustituidos por un texto tan sencillo como “Un formato declarativo de hasta una página, con reflejo en base de datos, que deberá ser expedido y operativizado por la Unidad de Análisis Financiero del Ecuador -UAFE en el plazo de 30 días luego de promulgada la presente Ley.”
- En particular, el literal d) del artículo 25 del proyecto de Ley glosado, contiene un error que no puede ser pasado por alto. En el 2009, con la entrada en vigencia del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y Descentralización, una vieja reivindicación social fue reconocida: ninguna aprobación de proyectos urbanísticos depende ya de decisiones de concejos municipales o metropolitanos. Con este proyecto de Ley, las declaratorias de Propiedad Horizontal, estos mecanismos que viabilizan la densificación de las ciudades, pasarían a estar sometidos a un régimen políticamente inferior de eficiencia: dependerán de los tiempos y conflictos políticos propios del legislativomunicipal. La petición aquí no es solo que los legisladores protejan el íter de trámite vigente para las declaratorias de constitución al régimen de propiedad horizontal, que es el más eficiente, en manos del ejecutivo municipal, de acuerdo a la Ley y el Reglamento de la materia, sino que además establezcan sanciones para los legislativos municipales que aprueben normas contrarias al principio de que los Concejos municipales legislan pero no aprueban proyectos urbanísticos. Basta para fundamentar y mostrar la urgencia de ésta petición evidenciar el gravísimo efecto que ha producido el Concejo Metropolitano de Quito al desconocer impunemente la norma que eliminó el otorgamiento de autorizaciones de proyectos de entre las competencias de los legisladores municipales: más de 1.000 millones de dólares en inversión en construcción se encuentran represados por el Concejo y por una de sus Comisiones desde hace más de 5 años.
- Hacer depender al desarrollo de la vivienda en el Ecuador de un “formulario normalizado proporcionado por la autoridad municipal o metropolitana correspondiente” que deberá ser concordante con el “genérico emitido por el ente rector de hábitat y vivienda”, mientras se evalúen, debatan y resuelvan cuestiones represadas de política pública, puede implicar un freno a grandes inversiones, salvo que se establezcan claros regímenes transitorios. La petición aquí es pormenorizar la transición a ese futuro régimen, para que los proyectos en distintos niveles de avance no sufran en sus tiempos de aprobación.
- De nuevo aquí, en el texto del mismo artículo, resulta necesario criticar que se quieravolver a introducir un régimen de garantías, que encarecen los proyectos, además de exigir declaraciones juramentadas y otros requisitos que nunca han sido parte del proceso de aprobación de proyectos urbanísticos. La petición de nuevo se remite a que la base para este articulado de simplificación de trámites sea el reglamento antes citado.
- El artículo 25 contradice legislaciones específicas que el sector ha venido trabajando durante décadas en identificar y promover, al imponer una obligación ambiental por encima de lo que ya dispone la legislación específica de la materia: “Además, el promotor inmobiliario deberá obtener los permisos ambientales, previo a la construcción de las viviendas de interés social o de actividades que se deriven de las mismas. En consecuencia, se deberá obtener el permiso ambiental correspondiente por parte de la autoridad ambiental competente.” El régimen de autorización ambiental del sector fue simplificado desde 2014, de donde está disposición general limitaría las eficiencias alcanzadas en esa materia y que forman parte del régimen jurídico especializado concordante con el recientemente entrado en vigencia Código de Ambiente. La petición aquí es la eliminación de ese texto.
- El numeral 3 del artículo 26 supone que cada municipio puede establecer tasas para sus trámites según su arbitrio, algo que suena bastante bien desde el punto de vista de garantizar la autonomía de las administraciones municipales, pero muestra sus limitaciones a la hora de identificar casos aberrantes de cobranza de impuestos o tasas, en relación al promedio nacional y a promedios específicos ponderados, como los que se presentan en municipios de diferentes latitudes. En caso de que el legislador considere que ésto es lo adecuado, la petición es que esta materia sea comunicada como lo que es: la oportunidad para la diferenciación de los costos de promover vivienda y hábitat en unos lugares por oposición a otros.
- En la coyuntura económica actual y según las declaraciones públicas, el Proyecto de Ley busca ser un símbolo para la atracción de inversión extranjera que resida en el país durante plazos mayores a un año, preponderantemente a través del mercado de valores, pero no de forma excluyente. En esta coyuntura vale felicitar la iniciativa de incorporar una definición legal para vehículos que produzcan renta para inversionistas, institucionales o individuales, gracias al alquiler o arriendo de bienes inmuebles. Esta figura conceptual tiene cabida en todas partes del mundo y ha permitido a los países vecinos del Ecuador acceder a enormes cantidades de recursos frescos que han permitido multiplicar las áreas de construcción inmobiliaria, su calidad, así como los servicios y beneficios que aseguran para la sociedad. La de envío del proyecto de Ley coincide además con la intención de varios fondos internacionales y de inversionistas nacionales de conducir recursos hacia la construcción de vivienda y otros inmuebles para alquiler, en proyectos que permitan generar renta segura y fija para inversionistas, así como soluciones habitaciones accesibles para la primera generaciones del éxodo rural, para quienes no son sujetos de crédito, o simplemente para quienes desean alquilar, sin excluir otros usos menos comunes. Esto, con las virtudes propias de la inversión inmueble: ciclos largos de recuperación de inversión, disuadiendo pretensiones especulativas al asegurarle exenciones a quienes realicen inversiones de ciertos plazos mínimos. No obstante, debe la Comisión a su cargo considerar los siguientes dos criterios:
a) Los vehículos de inversión en bienes raíces para generación de renta de alquiler o arriendo, conocidos en el mundo latino como FIBRAS y en el anglo sajón como REITS, son en todos esos países preponderantemente sociedades que cotizan en bolsa. Empero, la propuesta legislativa a su cargo ha sido presentada para que este tipo de vehículos tengan que ser forzosamente fondos o fideicomisos. No existe ninguna razón técnica para que exista esa exclusión, más bien todo lo contrario, su introducción implica automáticamente un freno al desarrollo de estos mecanismos, pues pone en manos de la industria fiduciaria, de manera exclusiva, el surgimiento de estos vehículos y la captura de las referidas inversiones. No solo es más sencillo que los referidos vehículos puedan ser sociedades (lo que por cierto no tiene por que excluir a los fondos y fideicomisos de poder aplicar a este giro de negocio), puesto que ya existen estructuras societarias que pueden en un plazo muy corto atraer las referidas inversiones, por el acervo predial que sostienen, sino que además esa facilidad viene acompañada de una menor carga económica. La petición aquí es que si se va a introducir una figura legal que existe en otros países y que ha funcionado con éxito para la atracción de inversiones no especulativas en activos inmuebles, no se lo haga para favorecer a una industria de servicios, en este caso la fiduciaria, al limitar en el Ecuador a vehículos fiduciarios las posibilidades de inversión en inmuebles para generar renta de alquiler, sino que se permita que los vehículos que canalicen las referidas inversiones puedan ser esencialmente sociedades, como es en los lugares donde aquellos han proliferado con éxito.
b) Existe en el país y en las instituciones públicas especializadas un trabajo avanzado sobre la necesidad de sofisticar la legislación de inquilinato, a fin de lograr que los procesos contractuales, su seguridad jurídica y su resolución no se enfrenten a engorrosos trámites que disuaden en la actualidad mayor inversión en este segmento. El Proyecto de Ley en la Asamblea es sin duda una oportunidad para que el legislador reforme en particular los rezagos de ineficiencia que la legislación procesal contiene en la materia, sin por supuesto que lo eventuales cambios limiten los importantes avances que la legislación, por otro lado ha logrado garantizar en materia de derechos ciudadanos. La petición puntual es que se elimine el incentivo perverso al litigio estratégico que predomina en materia procesal de inquilinato, exigiendo que quién pretenda litigar mientras sigue prevaleciéndose de un arriendo, deba consignar los canones que le corresponden por ese usufructo, hasta la sentencia judicial.14. El proyecto incluye la posible devolución de IVA al sector de la construcción, como un mecanismo de incentivo a la inversión en los proyectos de vivienda social. Esto es una iniciativa digna de felicitar, puesto que sincera la estructura de costos de esta industria y permite que, en la medida en que el IVA sea un costo recuperable, su peso pueda ser traducidoenprecio. Ahorabien,trasladarlaresponsabilidaddecomodeberáfuncionar el mecanismos al MIDUVI (como lo supone el Proyecto en una de sus Disposiciones Transitorias), parece ser una pretensión riesgosa en la medida en que esa institución no se caracteriza por dominar -ni tiene competencia en- la ejecución de proyectos de vivienda de gran envergadura, la estructura de costos de proyectos, como de hecho menos aún la redacción de reglamentos, a juzgar por la inexistencia de los mismos a pesar de múltiples mandatos legales para el efecto, contenidos en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo. Sirve como referencia para la presente petición, entonces, el mecanismos colombiano en ésta materia, que funciona sencillamente como una devolución plana del valor del IVA que cada promotor puede reclamar sin condición adicional luego de facturada la unidad habitacional, en la medida en que el precio de venta de la misma cumpla las condiciones de precio de la vivienda cuyo acceso se busca facilitar con la medida. Nada de reglamentos, de condiciones, ni de mecanismos burocráticos adicionales que solo alimentan las posibilidades de interpretación, arbitrio, retraso e ineficiencia.
Finalmente, resulta importante remitirse a aspectos que no se encuentran contenidos en el Proyecto de Ley pero que deberían estarlo si de aclarar el panorama de tramitología municipal para proyectos de vivienda se trata.
Como es de conocimiento público, en enero 2014 fue publicada en Registro Oficial la última reforma* al Código Orgánico de Ordenamiento Territorial -COOTAD. En dicha reforma se introdujeron y aprobaron cambios al artículo 424 sobre Porcentaje de Áreas verdes, comunal y vías, que según conocemos también por información pública fueron comentadas por el Arquitecto Enrique Pita, Presidente de la Federación de Cámaras de la Construcción del Ecuador ante la Comisión a que tramitó esas reformas. Si la información con la que contamos es correcta, el Arquitecto Pita hizo referencia a varias inconsistencias de redacción del referido artículo, que han resultado producir serias dificultades en la actividades inmobiliaria de vivienda, incluyendo sobrecostos y retrasos, implicaciones que se nos ha informado que la legislatura no reconoce como objetivos expresos de la norma promulgada.
*Con excepción, por supuesto, de las reformas introducidas por la Ley de Plusvalía, posteriormente derogadas.
a. En primer lugar, el texto reformado del artículo produce confusión entre el concepto de urbanización y el concepto genérico de fraccionamiento, derivando de esto que los fraccionamientos de suelo que no son urbanísticos tengan que someterse a las mismas normas que las urbanizaciones. Esta confusión ha permitido que varios municipios pretendan exigir cesiones de área verde y comunal en lotizaciones, cuando dicha carga es propia del proceso urbanístico -¿de otra forma como se haría cargo una municipalidad de un área comunal cedida en cada lotización que se realiza a lo largo y ancho del país?. Esta inconsistencia produce además doble, triple y sucesivas cesiones, incrementando el costo de la tierra útil para promover vivienda, con el consecuente impacto en la producción de vivienda. La expectativa lógica del sector respecto a esta inconsistencia es que se reforme el texto aclarando que las cesiones de área verde y comunal son propias exclusivamente de los fraccionamientos para urbanización.
b. El segundo problema de la redacción del texto es que produjo también confusión entre fraccionamientos y cesiones propias del fraccionamiento para urbanización (por oposición al fraccionamiento de tipo lotización, como se ha explicado), con el régimen de propiedad horizontal. Al exigir de manera general que los proyectos planificados bajo el régimen de propiedad horizontal deban someterse a reglas de cesión de porcentajes de área verde, esta segunda confusión acarrea la confusión conceptual entre un área cedida al municipio, esto es una área pública municipal, y las áreas comunes propias de un proyecto de propiedad horizontal, que no son públicas ni tienen vocación a serlo, pues justamente son áreas de uso privativo de los copropietarios del proyecto sometido al régimen de propiedad horizontal. De allí que nos permitamos solicitar que se elimine dicha confusión, eliminando la exigencia de que los proyectos de propiedad horizontal se sometan a la obligatoriedad de ceder áreas verdes. Esta solicitud tiene la justificación adicional de que los proyectos de propiedad horizontal solo deberían ser aprobados por las municipalidades en áreas urbanizadas, que ya cuentan por definición con áreas verdes, obtenidas en su proceso urbanístico originario.
c. Finalmente, el mismo artículo contiene en su redacción un tope de 35% supuesto para la sumatoria de áreas de vías, áreas verdes y áreas comunales, porcentajes que es absolutamente antitécnico. Bastaría que la Comisión convoque a un representante de la Asociación de Municipalidades del Ecuador, o solicite una estadística simple, para conocer sin lugar a duda que resulta imposible que la sumatoria de los tres rubros antes citados, como lo exige la Ley, se someta a esta limitación. Esta contradicción tiene el factor agravante que , en proyectos de vivienda de interés social, o en proyectos en los que se busque la densificación del uso de suelo, la imposibilidad se vuelve más manifiesta.
Al respecto valga esta oportunidad para de una vez por todas unificar criterios sobre cuestiones que han resultado tan perniciosas para la lucha contra el déficit de vivienda en el país. No abunda aquí recordar a los Señores Legisladores que varios países del mundo han descubierto con sorpresa y aceptan hoy en día de que las favelas, villas miserias y asentamientos humanos informales han sido causados por la ineficiencia municipal, de donde la lucha contra ella es un asunto de estado.
Respecto a los enunciados y solicitudes anteriores, nos permitimos quedar a disposición de Usted a fin de ampliar o complementar la información provista, incluso y ojalá en una comparecencia para el efecto.
Seguros de contar con el privilegio de su distinguida atención a esta petición, amparada por supuesto en el numeral 23 del Artículo 66 de la Constitución de la República, nos permitimos ratificar a Usted y a los demás miembros de la Comisión la expresión de nuestra más distinguida consideración y respeto.
Muy atentamente,
Jaime Rumbea Dueñas
Representante Legal
Cc.
Ingeniero Eduardo Jurado Béjar, Secretario General de la Presidencia de la República. Abogado Santiago Cuesta Caputti, Consejero Presidencia en eficiencia y optimización del Estado.