* Artículo editado el 21 de abril de 2017 para referirse al «Plazo de Posesión de los Legisladores» luego de que en su versión original se refería al 19 de febrero de 2017
6 motivos por los que el 19 de mayo de 2017 los legisladores electos tendrán que eliminar la Ley de Plusvalía
1.- ESTÁ LLENA DE ERRORES PORQUE FUE APROBADA ENTRE GALLOS Y MEDIA NOCHE
- ¡Para comenzar ni siquiera está vigente porque el Registro Oficial en el que se publicó tiene fecha viernes 31 de diciembre de 2017!
- Incluye textos que no fueron debatidos por el pleno, como es la reforma a la fórmula de cálculo del anticipo de impuesto a la renta de varios contribuyentes contenida en la REFORMATORIA TERCERA.
- Equipara la base imponible de impuesto a la plusvalía con la base imponible del impuesto a la renta para las empresas que realicen actividades de promoción inmobiliaria, creando una discriminación que hace pagar varias veces más impuesto a las empresas inmobiliarias que a cualquier otra empresa.
- Declara la intención de “evitar la especulación sobre el valor de las tierras”, pero impone un tributo a los departamentos, viviendas, fábricas, locales, oficinas, y todo bien inmueble de los ecuatorianos.
- Impone un cúmulo de nuevas obligaciones a Notarios, Registradores de la Propiedad y Municipios, así como obligaciones de reglamentación a 5 grupos de entidades públicas de diversa índole, sin disponer plazos transitorios ni perentorios, generando un limbo para la ciudadanía sobre los términos de su sometimiento a los distintos componentes de la Ley.
2.- ES UNA LEY ANTITÉCNICA
- Los considerandos de la Ley dicen una cosa y el contenido de la Ley se refiere a otra: los primeros hablan de evitar la especulación de la tierra pero sus disposiciones incrementan los impuestos prediales para todos los ciudadanos mientras, respecto a la especulación, en vez de prohibirla o penalizarla como sería lógico bajo el argumento de inconstitucionalidad, le cobra un impuesto.
- La Ley presume culpabilidad y motivaciones especuladoras de los ciudadanos e inventa una definición “pasiva” del acto de especular. Pretendiendo desconocer que la especulación es por definición una acción voluntaria, la Ley califica como especulación la compra y tenencia de cualquier bien inmueble, cuando el valor de su venta supere cierto tope arbitrario, aún cuando la fijación del precio sea ajena a la voluntad del propietario 1.
- En la Exposición de Motivos del informe para segundo debate, la Comisión Legislativa responsable de la Ley presenta afirmaciones antitécnicas y tautológicas:
- Expresa que el suelo es un bien limitado que no puede ser producido por el hombre2, aberración técnica que olvida la función de la construcción en vertical, mecanismo disponible en el régimen jurídico ecuatoriano desde mediados del siglo pasado por la vía de la Ley de Propiedad Horizontal y por la vía de sistemas de cargas y beneficios introducidos por la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo, aprobada en el mismo año 2016 por la misma Comisión Legislativa que ahora formula este pseudo argumento.
- El argumento para justificar esta modalidad impositiva tiene apenas un párrafo y dice “Lo anterior le obliga al Estado a adoptar una serie de herramientas que eviten los excesos en el ejercicio del derecho a la propiedad del suelo, entre ellos la implementación de las herramientas tributarias con la finalidad de estimular una conducta social y económicamente responsable, conforme al artículo 300 de la Constitución. En ese sentido, se propone sustituir el impuesto a las utilidades y plusvalía en la transferencia de predios urbanos y plusvalía de los mismos, con la finalidad de que se garantice el acceso a una vivienda adecuada y digna a las personas de escasos recursos.” Evidentemente, el razonamiento presentado adolece de argumentos fehacientes, no dice ni por qué se sustituye el impuesto anterior, ni por qué.
- Para colmo, la versión anterior del Informe3 relataba que existen en la legislación ecuatoriana 11 formas de controlar la plusvalía, de las cuales 7 fueron introducidas por el gobierno de turno, razón suficiente para demostrar que el trámite de este 12vo impuesto adolece del carácter de urgente que se le imprimió al trámite legislativo con el que fue aprobada esta Ley.
- Si la Constitución de 2008 efectivamente dice que “Se prohíbe la obtención de beneficios a partir de prácticas especulativas sobre el uso del suelo”4, resulta antitécnico e incluso inconstitucional “regular” esa especulación, imponiéndose un 75% de impuesto, como hace la Ley aprobada, en lugar de prohibirla y sancionarla, como manda la constitución.
- El proyecto no motiva por qué establece una tasa pasiva de referencia para discriminar y categorizar “ganancias” entre las que serían ordinarias y las que serían extraordinarias en una actividad como la compra-venta de bienes inmuebles, mientras no lo hace en la compra de otros bienes o servicios en la economía5.
- Los proponentes del proyecto argumentaron para su impulso que los hogares compran viviendas para habitarlas para toda la vida, sin sustento técnico: la información catastral de Quito muestra que 30% de las propiedades del Distrito Metropolitano se transfieren cada menos de 5 años, 30% cada menos de 10 años y solo un 30% se transfieren una vez por generación.
- La Ley discrimina los regímenes fiscales de los proyectos inmobiliarios que realicen vivienda de interés social y prioritario respecto a los proyectos inmobiliarios de vivienda que no cumplan con esas características, disuadiendo estos últimos, ignorando plenamente que la técnica y la tendencia mundial identifican entres las mejores prácticas la combinación de rangos de precio en proyectos y usos de suelo, condición del urbanismo moderno que la Ley impedirá lograr.
[1] Un ejemplo de este caso ad absurdum es el que se presentaría en una subasta judicial, mecanismo de enajenación al que se ve forzado un propietario y que, por principio, propiciaría una puja que produzca el precio de transacción más alto posible. Si bien el texto de la Ley calificaría entonces a la persona como especuladora y al precio más alto posible como injusto, para por consiguiente imponerle el nuevo tributo, ¿es ese escenario consecuencia de una decisión especulativa?
[2] El primer párrafo de la Exposición de motivos arranca diciendo que “El suelo se caracteriza por ser un bien limitado, lo que imposibilita su creación”, frase que en sí misma adolece de toda estructura lógica. Como cualquier persona lo puede razonar, no existe causalidad inherente entre el carácter limitado de un bien y la imposibilidad de su “creación”. Y esto sin perjuicio de que en el caso de la tierra en particular, existan mecanismos de producción de suelo que funcionan en todas partes del mundo, incluido el Ecuador, que evidencian el carácter antitécnico de la afirmación. Para ejemplos ver el caso de Singapur, de Taiwán o la misma Exposición de Motivos de la Ley de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo que la misma Comisión Legislativa redactó y tramitó en 2016.
[3] Informe para Primer Debate remitido por el Presidente de la Comisión responsable a la Presidente de la Asamblea con fecha 14 de diciembre de 2016.
[4] Artículo 376.
[5] Si bien es cierto que el concepto de ganancia extraordinaria es adoptado del windfall tax anglosajón impuesto a las ganancias en la explotación de recursos naturales no renovables, dicho impuesto opera bajo fundamentos distintos y con mecanismos de franja de precio, sin jamás buscar disuadir determinados precios de venta.
3.- TIENE CONTRADICCIONES QUE IMPIDEN SU APLICACIÓN
- Quienes propusieron el proyecto se contradijeron al insistir en que el impuesto a la plusvalía ha existido desde siempre en la legislación ecuatoriana, mientras afirmaban al mismo tiempo que el impuesto no era a la plusvalía sino a la especulación. ¿Significa esto que si alguien declara bajo juramento cuando vende un bien que no está especulando, tendría que ser exonerado del impuesto?
- Quienes propusieron el proyecto se contradijeron porque insistieron en que el impuesto solo lo pagarán los especuladores que se beneficien de obra pública, pero incluyeron a todos los hogares, a las casas, departamentos, haciendas, sin importar la correlación entre su valoración y determinadas inversiones públicas.
- Quienes propusieron el proyecto se contradijeron: aunque insistieron en que el impuesto solo lo pagarán los especuladores, es justamente a aquellos propietarios que compraron antes de la vigencia de la Ley para realizar ventas planificadas a los que exoneraron en sus primeras transferencias, liberando de pagar el nuevo impuesto a quienes por ejemplo, habrían invertido para beneficiarse de obra pública, incluso con información privilegiada. Ellos podrán blanquear sus inversiones pagando el anterior impuesto, tal como lo planificaron cuando decidieron invertir o, si fuere el caso, especular.
- Quienes redactaron el proyecto se contradijeron al disponer la actualización del avalúo a valor comercial (artículo 3 de la Ley de Plusvalía), pues ese mandato colisiona con el 495 del COOTAD, que ha servido durante décadas y sirve aún como base para todos los procesos bianuales de avalúo técnico y físico que hacen los municipios.
- Quienes redactaron el proyecto basaron la posibilidad de deducir gastos de mejoras de la base imponible del impuesto, sobre su acreditación con recibos válidos o sobre una eventual actualización de catastro. Al respecto, olvidaron que los recibos tienen una menor vigencia temporal según la misma Ley, que el tiempo de tenencia de un bien inmueble, o que los municipios se deben de someter para la actualización de avalúos a procedimientos que incluyen la aprobación municipal de obras para poder aceptar su declaración como una mejora en un predio.
4.- ADEMÁS CREA NUEVOS IMPUESTOS, MAYOR BUROCRACIA Y PARÁLISIS
- Es un nuevo impuesto: su forma de cálculo no tiene nada que ver con el impuesto a la plusvalía anterior, ni existe en ningún país del mundo, por lo que obliga a los 221 municipios del país a modificar sus ordenanzas, instructivos y procedimientos para ponerlo en operación. Para este efecto, la Ley no incorporó un régimen transitorio.
- Hace pagar un impuesto que antes no pagaban ni los propietarios de predios rurales y agrícolas, ni los proyectos inmobiliarios que se realicen bajo la figura de fideicomiso inmobiliario, vehículo legal que el mismo gobierno proponente de la Ley había buscado motivar para la realización de proyectos de vivienda.
- Obliga a los Notarios de todo el país a cambiar su forma de trabajar y a frenar trámites, porque ahora tienen que cobrarle a la gente primero este nuevo impuesto y solo luego recoger sus firmas.
- Obliga a realizar una nueva verificación de avalúo a los Registradores de la Propiedad, forzando el reinicio de trámites de avalúo en el caso de hasta un 50% de las transferencias en determinados cantones, como ya se evidenció en Enero de 2017.
- Obliga a que los Notarios, Registradores, entidades financieras y toda entidad pública o privada que maneje datos públicos sobre inmuebles informe en los primeros diez días de cada mes sobre toda transacción al ente público encargado de la administración de datos públicos.
5.- ENCARECE Y COMPLICA LA VIDA DE LOS ECUATORIANOS
- La Ley dispone desde su Exposición de Motivos como una de sus metas que los Municipios incrementen su recaudación, lo que equivale a la subida de impuestos a sus ciudadanos.
- Obliga a los propietarios de predios rurales y agrícolas a pagar este impuesto, que antes no tenían que pagar cuando vendían sus propiedades.
- Los intereses que pagan los ciudadanos por concepto del crédito hipotecario con el que adquieren su vivienda u otro inmueble, no son considerados en la fórmula y por consiguiente la suma de lo pagado por intereses es catalogado ganancia y da lugar a pago del impuesto a la Plusvalía.
- No permite a quién vende deducir lo pagado por los ciudadanos por concepto de impuestos prediales, tasas notariales y costos de adquisición, que también son exacciones públicas, y por ende obliga a pagar doble impuesto.
- La Ley impone con el “factor de ajuste” un tope a la recuperación de sus ahorros que pueden hacer los hogares ecuatorianos. Dicho de otra forma esto es un control implícito de precios sobre los bienes inmuebles, ante lo que vale recordar que la vivienda y en general el activo inmueble es el medio predilecto de ahorro de los hogares ecuatorianos, en todos los estratos socio económicos. De allí deriva que 64% de los hogares del Ecuador tengan vivienda propia según el INEC, mientras que menos del 1% de esos hogares pueden tener ahorros en otros medios.
- Ni los terrenos se salvan de pagar el impuesto del 75%. La Ley establece un régimen de transición para empezar a cobrar el tributo para los terrenos urbanos baldíos. De acuerdo con el articulado, los propietarios de estos inmuebles comenzarán a pagar el tributo a partir del 2021.
6.- PARALIZA LA CONSTRUCCIÓN Y LA CONTRATACIÓN DE MANO DE OBRA, FRENANDO LA ECONOMÍA DE LOS HOGARES DEL PAÍS.
- Las contradicciones de la Ley y la falta de un régimen transitorio para la acomodación de los Municipios a su aplicación han paralizado durante todo el mes de enero de 2017 las actividades inmobiliarias de transferencia, frenando más de 200 millones de dólares de movimiento económico.
- La imposición de un techo de rentabilidad que discrimina al sector construcción e inmobiliario respecto a todos los demás sectores productivos, forzando rentabilidades menores al 3% anual nominal, en el mejor de los casos, expulsando la inversión privada de la actividad de construcción. Esto contradice la evidencia de que durante los últimos años la actividad de construcción inmobiliaria ha sido un catalizador del crecimiento económico, del empleo y de la actividad productiva nacional, al punto que el mismo gobierno la había impulsado sistemáticamente.
- La falta de debate que caracterizó a la Ley y el momento de su apresurado trámite coinciden y precipitaron con el peor momento de la actividad y del empleo inmobiliario en el país, garantizando días sombríos para las intenciones de inversión y de recuperación de los actores del desarrollo productivo nacional.
* Documento PDF editado el 21 de abril de 2017 para referirse al «Plazo de Posesión de los Legisladores» luego de que en su versión original se refería al 19 de febrero de 2017